La Commissione europea ha presentato il nuovo Public Procurement Act, la proposta destinata a rivedere il sistema degli appalti pubblici dell’Unione. Al centro digitalizzazione, uniformità delle regole, qualità degli acquisti e maggiore responsabilità delle amministrazioni
Per anni la Pubblica amministrazione ha seguito una logica fondata sulla moltiplicazione degli adempimenti: più atti, più dichiarazioni, più passaggi e più documenti, nella convinzione che aumentare i controlli formali fosse il modo migliore per ridurre il rischio di errori.
Ora l’Europa sembra intenzionata a cambiare direzione.
La Commissione europea ha presentato il nuovo Public Procurement Act, la proposta che punta a riscrivere il sistema degli appalti pubblici dell’Unione, superando l’attuale impianto basato sulle direttive del 2014. L’obiettivo è costruire un quadro più uniforme, digitale e orientato alla qualità degli acquisti, rafforzando al tempo stesso la responsabilità delle amministrazioni.
La questione non riguarda soltanto gli addetti ai lavori. Un appalto pubblico, infatti, non è semplicemente una gara. È una strada, una scuola, una mensa, un servizio sociale, una struttura sanitaria, una fornitura o un’opera pubblica. È il punto in cui l’attività amministrativa entra concretamente nella vita quotidiana dei cittadini.
A leggere la proposta europea come l’avvio di un vero cambiamento culturale è il professor avvocato Daniel Amato, docente di Diritto dell’Unione Europea e direttore accademico dell’Istituto Europeo di Studi Universitari “Clara Maria Medveczky”.
«La novità più importante non è semplicemente avere meno norme – osserva Amato –. È tornare a chiedere all’amministrazione di assumersi la responsabilità delle proprie decisioni. Per troppo tempo abbiamo confuso la regolarità formale del procedimento con la qualità dell’azione amministrativa».
Il principio del risultato
Il nuovo impianto europeo attribuisce maggiore rilievo al risultato dell’acquisto pubblico, alla qualità delle prestazioni e alla capacità delle stazioni appaltanti di conoscere in modo concreto il mercato di riferimento.
Una filosofia che, per diversi aspetti, si avvicina a quella già recepita dal nuovo Codice italiano dei contratti pubblici, fondato sui principi del risultato e della fiducia.
«Una procedura può essere formalmente perfetta e produrre un pessimo servizio – sottolinea Amato –. La legalità non può essere ridotta alla verifica che ogni casella sia stata barrata. Il vero problema è sapere se il denaro pubblico sia stato utilizzato bene».
Il nuovo approccio europeo sembra quindi spostare l’attenzione dal semplice rispetto degli adempimenti alla valutazione dell’efficacia delle decisioni assunte. Non basta che una procedura sia corretta sul piano formale: deve anche garantire un servizio adeguato e un impiego efficiente delle risorse pubbliche.
Prezzo più basso e qualità degli acquisti
Tra i temi centrali della proposta c’è anche il rapporto tra prezzo e qualità. Acquistare al costo più basso, infatti, non significa necessariamente realizzare un buon acquisto.
«Il massimo ribasso può essere rassicurante nell’immediato, ma trasformarsi in cattiva amministrazione nel medio periodo – spiega Amato –. Un servizio sottocosto, un’opera fragile o una manutenzione insufficiente possono costare alla collettività molto più del risparmio iniziale».
La qualità della prestazione, la durata dell’opera, l’affidabilità del servizio e i costi successivi dovrebbero quindi assumere un peso maggiore nelle valutazioni delle amministrazioni.
Il ruolo delle piccole e medie imprese
La proposta europea valorizza inoltre la partecipazione delle piccole e medie imprese, le consultazioni preliminari di mercato e la suddivisione degli appalti in lotti. L’obiettivo è favorire una maggiore apertura del mercato e consentire anche alle realtà imprenditoriali più piccole di competere nelle procedure pubbliche.
Il nuovo quadro dovrebbe inoltre rafforzare l’utilizzo degli appalti come strumento per perseguire obiettivi ambientali, sociali e industriali. Gli acquisti pubblici non verrebbero quindi considerati soltanto come procedure amministrative, ma anche come leve per sostenere la transizione ecologica, l’innovazione e lo sviluppo economico.
Semplificazione e anticorruzione
Semplificare, tuttavia, non significa abbassare il livello di controllo. Il progetto europeo mantiene alta l’attenzione sui conflitti di interesse, sulla trasparenza e sull’utilizzo dei dati per individuare anomalie, possibili collusioni e fenomeni corruttivi.
È proprio su questo terreno che Amato individua una delle trasformazioni più necessarie.
«Il futuro dell’anticorruzione non può essere un altro modulo da firmare. Deve essere la capacità di leggere i dati e individuare i rischi veri. Un’amministrazione che produce cento dichiarazioni ma non vede un conflitto di interesse evidente ha semplicemente fallito».
La sfida, dunque, sarebbe quella di superare una concezione dell’anticorruzione basata prevalentemente sulla produzione di documenti e dichiarazioni, puntando invece su strumenti di analisi, competenze e controlli realmente mirati.
Più discrezionalità, ma anche più competenza
Il punto non è scegliere tra regole e libertà, ma costruire regole migliori e amministrazioni capaci di applicarle con competenza.
«Più discrezionalità senza competenza produce arbitrio. Ma più burocrazia senza responsabilità produce paralisi – osserva Amato –. La sfida sarà formare funzionari capaci di decidere, motivare e rispondere delle proprie scelte».
La proposta della Commissione europea dovrà ancora affrontare l’iter legislativo e potrebbe essere modificata nel corso del procedimento. Il segnale politico, però, appare già definito: Bruxelles sembra voler superare l’idea secondo cui la buona amministrazione coincida con la moltiplicazione degli adempimenti.
Per il sistema italiano la sfida potrebbe essere soprattutto culturale. Modificare una legge può essere relativamente semplice. Più complesso è cambiare una Pubblica amministrazione abituata a considerare la prudenza come immobilismo e il formalismo come una forma di protezione.
«Un’amministrazione che ha paura di decidere – conclude Daniel Amato – non è necessariamente più legale. È soltanto più debole. La vera legalità nasce quando chi esercita una funzione pubblica sa decidere, sa motivare e soprattutto sa rispondere dei risultati».
La domanda resta quindi aperta: per amministrare meglio servono davvero più carte oppure decisioni più competenti, trasparenti e responsabili?
